Espèce Exotique Envahissante, un encadrement juridique peu adapté à une problématique complexe

L’Homme a acquis le pouvoir de transformer son environnement à grande échelle, bouleversant l’équilibre des milieux naturels de manière souvent irrémédiable. L’introduction par l’Homme de nouvelles espèces sur un territoire constitue la seconde menace la plus importante pour la biodiversité, particulièrement dans les contextes insulaires,  plus sensibles aux perturbations écologiques. À La Réunion par exemple, où 30% des habitats d’origine sont encore présents, les espèces exotiques envahissantes (EEE) ou espèces invasive sont devenues la première cause d’érosion de la biodiversité.

Ce risque d’introduction est accru par l'intensification des échanges mondiaux, des transports, du tourisme et le changement climatique. Les conséquences dévastatrices des introductions d’EEE sont autant d’ordre écologique qu’économique et pourtant le sujet reste peu connu. Il devient donc urgent de faire de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes un enjeu majeur pour la préservation des écosystèmes. Loïc Peyen, doctorant en droit public à l’Université de La Réunion, s’est intéressé au contexte juridique régissant les EEE et a mis en exergue les inadaptations réglementaires dues à une réalité écologique complexe. Nous nous proposons de les passer en revue.

Une définition insuffisamment cadrée sur le plan réglementaire

En octobre 2014, l’Union Européenne (UE) a défini de façon juridique l’EEE comme une espèce exotique dont l’introduction ou la propagation s’est révélée constituer une menace pour la biodiversité et les services écosystémiques associés, ou avoir des effets néfastes sur la biodiversité et les dits services^[1]. Dans la pratique, l’interprétation de ce règlement, entré en vigueur le 1er  janvier 2015, n’est pas aisée.

Par exemple, selon M. Peyen, il n’y aurait pas de correspondance juridique en France entre « exotique » et « non indigène ». La définition européenne fait la distinction entre les espèces exotiques non préoccupantes et celles qui sont considérées comme envahissantes, soit 10 à 15% des 12 000 espèces présentes dans l’UE. Selon le Groupe Espèces Invasives de La Réunion (GEIR), on compte à La Réunion plus de 2000 espèces végétales introduites dont 151 sont actuellement considérées comme envahissantes. Pour la faune (hors insectes et mollusques), La Réunion compte 48 espèces indigènes contre 70 introduites déjà présentes dans les milieux naturels et urbains, dont 11 espèces (soit 15%) sont connues pour être actuellement envahissantes^[2]. De plus, une étude du Comité français de l'UICN, indique que la moitié des 100 espèces les plus envahissantes dans le monde sont présentes en outremer^[3].

Un cadre juridique inapproprié face au caractère imprévisible de la réalité écologique

La réglementation des espèces exotiques envahissantes s’établit autour de deux volets : le premier chargé de prévenir leur introduction et le second portant sur la gestion de celles-ci une fois établies.

• Prévention : une méthode inadaptée tant à l’échelle française qu’européenne

En France, l’article L.411-3 du Code de l’Environnement prévoit l’élaboration d’une liste d’espèces « non indigènes » fixée par arrêté dont est interdite l’introduction dans le milieu naturel, volontaire, par négligence ou par imprudence. Ce système de liste négative, pour être efficace, implique une connaissance préalable de tous les cas susceptibles de causer un déséquilibre écologique dans un écosystème défini. Or la nature se caractérise par une imprévisibilité due à la grande diversité des espèces et des interactions, ce qui rend la problématique des EEE complexe à gérer.

Dans la continuité, le règlement européen prévoit lui aussi la mise en œuvre d’une liste des espèces exotiques envahissantes de l’Union. Sont concernées les espèces étrangères au territoire de l’Union, à l’exclusion des régions ultrapériphériques. Cette référence au « territoire de l’Union » ne semble pas tenir compte de la diversité des écosystèmes à l’échelle nationale voir locale. La méthode de liste se montre d’autant plus discutable que l’autorité compétente pour sa validation  est celle de l’échelon national et non les services déconcentrés. Ceci laisse entrevoir un potentiel manque de flexibilité à échelle locale concernant les milieux naturels particulièrement vulnérables, tels que ceux de l’outremer où, bien qu’on puisse y rédiger des listes régionales, celles-ci ne peuvent être validée qu’à l’échelle nationale. 

Une exception à cette règle interdisant l’introduction d’une EEE existe en droit français : l’introduction peut être autorisée à des fins agricoles, piscicoles ou forestières ou pour des motifs d’intérêt général après évaluation des conséquences de cette introduction. De plus, la réglementation française ne s’applique pas aux espèces végétales cultivées ni aux espèces animales domestiquées, ce qui ouvre là encore le spectre des potentielles invasions.

Ce volet préventif s’accompagne d’un volet répressif qui devient lui aussi rapidement inopérant pour les raisons précitées. Depuis 2013, toute personne ayant introduit volontairement une espèce animale ou végétale dans le milieu naturel peut être punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende en violation des dispositions de l’article L.411-3 du code de l’environnement. Ce dernier reposant sur la liste des EEE juridiquement reconnues ainsi que sur le caractère intentionnel du délit,  quid de l’introduction d’espèces exotiques non présentes sur la liste ou de l’introduction non intentionnelle d’une espèce listée ?

• Un laborieux rétablissement de l'équilibre après introduction d’une EEE

Bien que l’adage « mieux vaut prévenir que guérir » soit de bon ton, il arrive bien souvent qu’il faille gérer la prolifération d’une EEE après son introduction sur un nouveau territoire. Si l’action de prévention est difficile, les options juridiques proposées pour le rétablissement de l’équilibre d’un écosystème envahi sont encore plus restreintes. En effet,  l’article L.411-3 du Code de l’environnement indique que l’autorité administrative peut procéder ou faire procéder à la capture, au prélèvement, à la garde ou à la destruction des spécimens de l’espèce introduite.

Là encore, l’action reste cantonnée aux espèces présentes sur la liste établie dans le cadre des dispositions du Code de l’environnement et ne concerne pas les espèces cultivées ou domestiquées. Lorsqu’elle a lieu, l’action consiste en une régulation de la population de l’envahisseur par des moyens directs ou indirects tels que le droit de chasse. À noter qu’en droit français, il s’agit d’une possibilité et non d’une obligation. En complément, le règlement européen N°1143/2014 prévoit une obligation d’éradiquer, dès  le début de l’invasion, l’EEE introduite mais il se réfère à la liste des EEE établie par l’UE.

Les constats pointés par Loïc Peyen dans son article de décembre 2014 démontrent que la réglementation encadrant les EEE nécessite d’être amélioré pour une gestion efficace de cette problématique porteuse d’enjeux considérables. Une évolution du cadre juridique vers une meilleure prise en compte de la réalité écologique reste un défi à relever pour espérer une action  plus efficace.

La gestion des Espèces Exotiques Envahissantes à Madagascar, entretien avec Loïc Peyen

Bio&Agri : Quel a été l’objet de votre mission à Madagascar au début de l’année 2015 ?

Loïc Peyen : Il s’agissait d’une approche comparative des droits français et malgache relatifs aux espèces exotiques envahissantes, avec l’aide notamment de Zo Aina Fanomezantsoa Andriamampianina, doctorant en droit privé à l’Université d’Antananarivo.

B&A : Quelles différences notables avez-vous observées entre la législation des deux pays ?

LP : Le système malgache est beaucoup moins formaliste que le système français. En effet, le système de liste est présent à Madagascar comme en France mais celle-ci n'est qu'indicative. L'inscription sur la liste malgache n'est pas une condition obligatoire pour agir contrairement au système français. Il est donc tout à fait possible de mener une action de lutte voire d’éradication si une espèce est considérée comme nuisible.

B&A : Quel est le statut juridique des EEE à Madagascar ?

LP : Il n’y a pas encore de statut juridique précis pour les EEE. La règlementation s'appuie sur les règles relatives aux espèces et aux organismes nuisibles, ce qui est n’est pas exactement le cas en France où la distinction est faite entre espèce exotique, espèce nuisible et organisme nuisible.

B&A : Quelle est la réglementation en vigueur à Madagascar ?

LP : Il y a de nombreuses règles juridiques qui trouvent à s’appliquer à Madagascar. La plus récente est la Loi n° 2015-003 du 20 janvier 2015 portant sur la Charte de l'Environnement Malagasy actualisée. Il s’agit d’une loi-cadre visant à poser les principes généraux concernant la protection des ressources naturelles malgaches et la lutte contre les espèces qui pourraient mettre en péril les écosystèmes. Cette loi encourage la prise de mesures en ce qui concerne  l'introduction de ces espèces. Il n’y a pas de normes plus formelles concernant ce dernier point.

Pour en savoir plus :
•    L’article de Loïc Peyen, doctorant en droit public Université de La Réunion,  intitulé « Le droit des espèces exotiques envahissantes ou la difficile protection de l'équilibre écologique », d. 01/12/2014, Droit de l'environnement, n°229, P.415 ;
•    Le site du Groupe Espèces Invasives de La Réunion (GEIR) ;
•    La liste des espèces invasives à La Réunion disponible sur le site du Conservatoire Botanique National des Mascareignes (CBNM). Cette liste présente des fiches détaillées et illustrées par espèces.

^[1] Règlement (UE) No 1143/2014 du Parlement Européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes
^[2] Issu du site du GEIR consulté en mai 2015.
^[3] Initiative sur les espèces exotiques envahissantes en outre-mer par l’ UICN